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蔡繼明接受本報記者專訪。特派記者 李雋輝 攝

　　今年2月底，全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在山東禹城等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域試點，暫時停止執(zhí)行土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這是中國農(nóng)村土地制度迎來破冰的一個信號。接受記者專訪時，多年來持續(xù)關(guān)注土地制度改革的全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授認(rèn)為這是一個良好的開端，但總體上其改革力度有限。在他看來，要完成十八屆三中全會的目標(biāo)，步子還需要邁得更大些。

　　舉措很好，力度還應(yīng)更大

　　記者：今年2月底，山東禹城等33個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在您看來，它有何意義？

　　蔡繼明：十年來，我一直在關(guān)注土地制度改革。之前作為全國政協(xié)委員，寫了30份有關(guān)這方面的提案?？梢哉f，這次全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在一些地方一定時期先進(jìn)行試點，暫不執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的做法是個很好的舉措。

　　我們多年的土地制度改革，一直糾結(jié)于依法改革和違法改革之間。要改變不合理的制度，難免會和現(xiàn)行的法律法規(guī)產(chǎn)生沖突。而如果完全在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架下，就沒有辦法進(jìn)行改革?？梢哉f，這次破冰既體現(xiàn)了依法改革的精神，又可以為進(jìn)一步改善相關(guān)法律法規(guī)提供可能。我覺得這是一個良好的開端。

　　記者：您為何一直強(qiáng)調(diào)改革土地制度？

　　蔡繼明：現(xiàn)行土地制度的弊端有很多：一是征地范圍無限制擴(kuò)大。憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，才可以征收農(nóng)村的土地，但事實上不管是公共利益，還是非公共利益，商業(yè)用途，工業(yè)開發(fā)，一律都采取征收的方式。并且地方政府過多依賴土地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由此造成了房價居高不下，影響了我國的城市化進(jìn)程。

　　現(xiàn)行土地制度也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和集中。一方面大量進(jìn)城農(nóng)民沒有房子住，城市建設(shè)用地還在不斷擴(kuò)展。另一方面農(nóng)村的人口在減少，但是農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地數(shù)量卻在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

　　記者：您認(rèn)為下一步要推行的改革力度怎樣？

　　蔡繼明：就授權(quán)改革的試點地區(qū)以及改革內(nèi)容來說，還有一些值得我們進(jìn)一步探討的地方。我認(rèn)為目前改革的力度還不夠大。試點的范圍、力度應(yīng)該加大，這樣在2017年試點完成后，才能獲得成功的經(jīng)驗。這樣，我國土地制度的改革才能達(dá)到十八屆三中全會的目標(biāo)。

　　記者：為什么這么說？

　　蔡繼明：我們關(guān)心的農(nóng)村土地制度主要有三個方面，一個是征地制度，一個是宅基地，還有一個是土地入市。就征地制度的改革，這次主要放在了對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償上。這種補(bǔ)償固然重要，但是更重要的是劃定征地的范圍，哪些地該征，哪些不該征。

　　按照憲法的精神，國家為了公共利益的需要，才能征收農(nóng)村集體的土地。如果不是為了公共利益征地，就應(yīng)該按照十八屆三中全會的精神，允許集體經(jīng)營性土地進(jìn)入市場。這次土地制度改革，對什么是公共利益，什么是非公共利益，以及在非公共利益之外該如何解決土地的來源，需要進(jìn)行明確。

　　試點方案還是有些保守

　　記者：十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。所以，您認(rèn)為此次試點離這個目標(biāo)還有距離嗎？

　　蔡繼明：對，這個試點方案還是有些保守了。我希望改革的力度繼續(xù)加大。至于怎么加大，我認(rèn)為關(guān)鍵是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地做一個動態(tài)的理解。

　　首先一個問題就是如何理解農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。目前我國農(nóng)村有大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，大概在18.6萬平方公里，相當(dāng)于我們目前所有城市建成區(qū)的幾倍。但根據(jù)目前官方的解釋，它僅限于原有的、存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這一部分土地只占全部的10%左右。

　　所以，只允許這一小塊土地入市，這個分量就很輕。等試點完了之后推廣時，它不足以構(gòu)建起競爭、開放、有序、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。

　　記者：您說的這種動態(tài)理解具體是指什么？

　　蔡繼明：隨著工業(yè)化、城市化和新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村土地的結(jié)構(gòu)是發(fā)生變化的。比如，舊村改造，村與村合并，那部分公共設(shè)施用地就可以節(jié)約出來，能不能作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市呢？更重要的是，目前累計有2600萬農(nóng)民工進(jìn)入城市而且是常住戶口，他們的宅基地節(jié)省出來了，這部分土地能不能作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市呢？這部分宅基地占到集體經(jīng)營性建設(shè)用地的70%左右，是一個最大的部分。

　　另外，在城市化進(jìn)程之中，那些列入了城市規(guī)劃的土地，不是用于公共利益，為什么不能作為經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，非要等到政府征收之后才入市呢？如果做這樣動態(tài)的一個理解，入市是個很大的概念。如果在試點中，圍繞這幾個方面做實驗，實驗成功以后，它的推廣意義就大了。

　　記者：這次改革試點還提出“進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，對此您怎么評價？

　　蔡繼明：它僅限于在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不允許在外部轉(zhuǎn)讓，就會出現(xiàn)一個問題。大家都是集體所有制成員，幾乎家家都有一塊宅基地。有戶人家進(jìn)了城，你轉(zhuǎn)讓給誰？你要轉(zhuǎn)讓給鄰居還不行，因為我們有個政策叫“一戶一宅”。

　　去年在北京房山區(qū)我遇到兩個在北京就業(yè)的年輕人，老家留著一畝多宅基地，但不能夠轉(zhuǎn)讓、出租，每個月還要花幾千塊租房。我問他，如果把宅基地轉(zhuǎn)讓出去，一畝轉(zhuǎn)讓幾十萬，就能在城里買房子了。他回答我“我們很希望這樣，但是政策不允許?！?br>
　　記者：所以您認(rèn)為宅基地的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該拓展到集體組織之外？

　　蔡繼明：把宅基地控制在集體上，原有的邏輯是宅基地作為一種福利給集體所有制成員的，外人享用了就是“肥水流了外人田”。

　　所以我們可以規(guī)定優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本集體成員，但是當(dāng)本集體所有制成員不需要時，可以轉(zhuǎn)給非本集體成員。

　　我們國有土地以前也是不允許出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，后來深圳嘗試國有土地有償出讓，1998年憲法進(jìn)行了修改，規(guī)定國有土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓買賣，使用權(quán)是可以出租、轉(zhuǎn)讓、買賣的。這樣才有大量民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外資的進(jìn)入。

　　記者：其中的瓶頸和困難在哪里？

　　蔡繼明：可能存在這樣的問題，在城市周邊大量城市建設(shè)用地已經(jīng)被征走了，但是離城市幾十公里之外的偏遠(yuǎn)地方，有建設(shè)用地，但是誰愿意去那里買？賣給誰？

　　另外，主要還是有些人在認(rèn)識上有問題，可能也有人會因噎廢食，甚至?xí)叩搅硪粋€極端，認(rèn)為加劇強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。其實這次改革試點只是給你選擇的一個空間，不是必須轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)迫轉(zhuǎn)讓。這和宅基地流轉(zhuǎn)沒有必然的聯(lián)系。

　　目前城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑寬

　　記者：除了關(guān)注土地制度，您近年來也關(guān)注城鎮(zhèn)化建設(shè)。您怎么看待現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化水平？

　　蔡繼明：根據(jù)今年1月20日國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2014年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77% 。這是一個很高的數(shù)字了，超過了世界的平均水平。對此不宜過于樂觀。

　　記者：您認(rèn)為實際水平?jīng)]有這么高？

　　蔡繼明：我們目前對城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計是寬口徑的。首先對常住人口的界定，它包含了18% 的非戶籍城鎮(zhèn)人口，一共兩億多人，絕大多數(shù)是農(nóng)民工。但是，他們跟城市居民能同日而語嗎？他們雖然已經(jīng)是工人了，并沒有真正變成市民，如果把這部分算入常住人口，是不是高估了城鎮(zhèn)化水平？

　　所以統(tǒng)計時，應(yīng)該對這種半截子城鎮(zhèn)化的居民進(jìn)行打折。打幾折，就要看他們多大程度上享受到了城市居民的待遇。這樣的話，城鎮(zhèn)化率就要下降。

　　另外，城鎮(zhèn)化既包括城，又包括鎮(zhèn)。城是縣級以上城市，我們有658個，鎮(zhèn)是縣級以上建制鎮(zhèn)，我們大概有兩萬個，平均1個鎮(zhèn)有1萬人。有兩億人口是居住在鎮(zhèn)里的。我們講城鎮(zhèn)化是市民化，鎮(zhèn)民怎么給折算成市民呢？這也得打折。

　　本報特派記者 朱艷麗 婁花 郝園園 魏海洋(本報北京3月3日電)

（來源：半島網(wǎng)-半島都市報）