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蔡繼明接受本報記者專訪。特派記者 李雋輝 攝

　　今年2月底，全國人大常委會審議相關決定草案，擬授權國務院在山東禹城等33個試點縣（市、區）行政區域試點，暫時停止執行土地管理法等關于集體建設用地使用權不得出讓的規定，允許農村集體經營性建設用地入市。這是中國農村土地制度迎來破冰的一個信號。接受記者專訪時，多年來持續關注土地制度改革的全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授認為這是一個良好的開端，但總體上其改革力度有限。在他看來，要完成十八屆三中全會的目標，步子還需要邁得更大些。

　　舉措很好，力度還應更大

　　記者：今年2月底，山東禹城等33個縣（市、區）行政區域試點農村集體經營性建設用地入市，在您看來，它有何意義？

　　蔡繼明：十年來，我一直在關注土地制度改革。之前作為全國政協委員，寫了30份有關這方面的提案。可以說，這次全國人大常委會授權國務院在一些地方一定時期先進行試點，暫不執行相關法律法規的做法是個很好的舉措。

　　我們多年的土地制度改革，一直糾結于依法改革和違法改革之間。要改變不合理的制度，難免會和現行的法律法規產生沖突。而如果完全在現行法律法規的框架下，就沒有辦法進行改革。可以說，這次破冰既體現了依法改革的精神，又可以為進一步改善相關法律法規提供可能。我覺得這是一個良好的開端。

　　記者：您為何一直強調改革土地制度？

　　蔡繼明：現行土地制度的弊端有很多：一是征地范圍無限制擴大。憲法規定，國家為了公共利益的需要，才可以征收農村的土地，但事實上不管是公共利益，還是非公共利益，商業用途，工業開發，一律都采取征收的方式。并且地方政府過多依賴土地資源發展經濟，由此造成了房價居高不下，影響了我國的城市化進程。

　　現行土地制度也阻礙了土地的流轉和集中。一方面大量進城農民沒有房子住，城市建設用地還在不斷擴展。另一方面農村的人口在減少，但是農村的建設用地、宅基地數量卻在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

　　記者：您認為下一步要推行的改革力度怎樣？

　　蔡繼明：就授權改革的試點地區以及改革內容來說，還有一些值得我們進一步探討的地方。我認為目前改革的力度還不夠大。試點的范圍、力度應該加大，這樣在2017年試點完成后，才能獲得成功的經驗。這樣，我國土地制度的改革才能達到十八屆三中全會的目標。

　　記者：為什么這么說？

　　蔡繼明：我們關心的農村土地制度主要有三個方面，一個是征地制度，一個是宅基地，還有一個是土地入市。就征地制度的改革，這次主要放在了對被征地農民的補償上。這種補償固然重要，但是更重要的是劃定征地的范圍，哪些地該征，哪些不該征。

　　按照憲法的精神，國家為了公共利益的需要，才能征收農村集體的土地。如果不是為了公共利益征地，就應該按照十八屆三中全會的精神，允許集體經營性土地進入市場。這次土地制度改革，對什么是公共利益，什么是非公共利益，以及在非公共利益之外該如何解決土地的來源，需要進行明確。

　　試點方案還是有些保守

　　記者：十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。所以，您認為此次試點離這個目標還有距離嗎？

　　蔡繼明：對，這個試點方案還是有些保守了。我希望改革的力度繼續加大。至于怎么加大，我認為關鍵是對集體經營性建設用地做一個動態的理解。

　　首先一個問題就是如何理解農村集體經營性建設用地。目前我國農村有大量的集體經營性建設用地，大概在18.6萬平方公里，相當于我們目前所有城市建成區的幾倍。但根據目前官方的解釋，它僅限于原有的、存量的鄉鎮企業用地。這一部分土地只占全部的10%左右。

　　所以，只允許這一小塊土地入市，這個分量就很輕。等試點完了之后推廣時，它不足以構建起競爭、開放、有序、統一的城鄉建設用地市場。

　　記者：您說的這種動態理解具體是指什么？

　　蔡繼明：隨著工業化、城市化和新農村建設，農村土地的結構是發生變化的。比如，舊村改造，村與村合并，那部分公共設施用地就可以節約出來，能不能作為經營性建設用地入市呢？更重要的是，目前累計有2600萬農民工進入城市而且是常住戶口，他們的宅基地節省出來了，這部分土地能不能作為集體經營性建設用地入市呢？這部分宅基地占到集體經營性建設用地的70%左右，是一個最大的部分。

　　另外，在城市化進程之中，那些列入了城市規劃的土地，不是用于公共利益，為什么不能作為經營性建設用地直接入市，非要等到政府征收之后才入市呢？如果做這樣動態的一個理解，入市是個很大的概念。如果在試點中，圍繞這幾個方面做實驗，實驗成功以后，它的推廣意義就大了。

　　記者：這次改革試點還提出“進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”，對此您怎么評價？

　　蔡繼明：它僅限于在集體所有制內部轉讓，不允許在外部轉讓，就會出現一個問題。大家都是集體所有制成員，幾乎家家都有一塊宅基地。有戶人家進了城，你轉讓給誰？你要轉讓給鄰居還不行，因為我們有個政策叫“一戶一宅”。

　　去年在北京房山區我遇到兩個在北京就業的年輕人，老家留著一畝多宅基地，但不能夠轉讓、出租，每個月還要花幾千塊租房。我問他，如果把宅基地轉讓出去，一畝轉讓幾十萬，就能在城里買房子了。他回答我“我們很希望這樣，但是政策不允許。”

　　記者：所以您認為宅基地的轉讓應該拓展到集體組織之外？

　　蔡繼明：把宅基地控制在集體上，原有的邏輯是宅基地作為一種福利給集體所有制成員的，外人享用了就是“肥水流了外人田”。

　　所以我們可以規定優先轉讓給本集體成員，但是當本集體所有制成員不需要時，可以轉給非本集體成員。

　　我們國有土地以前也是不允許出租、轉讓、抵押，后來深圳嘗試國有土地有償出讓，1998年憲法進行了修改，規定國有土地所有權不能轉讓買賣，使用權是可以出租、轉讓、買賣的。這樣才有大量民營經濟的發展和外資的進入。

　　記者：其中的瓶頸和困難在哪里？

　　蔡繼明：可能存在這樣的問題，在城市周邊大量城市建設用地已經被征走了，但是離城市幾十公里之外的偏遠地方，有建設用地，但是誰愿意去那里買？賣給誰？

　　另外，主要還是有些人在認識上有問題，可能也有人會因噎廢食，甚至會走到另一個極端，認為加劇強迫農民上樓。其實這次改革試點只是給你選擇的一個空間，不是必須轉讓、強迫轉讓。這和宅基地流轉沒有必然的聯系。

　　目前城鎮化率統計口徑寬

　　記者：除了關注土地制度，您近年來也關注城鎮化建設。您怎么看待現有的城鎮化水平？

　　蔡繼明：根據今年1月20日國家統計局公布的數據，2014年中國城鎮化率達到54.77% 。這是一個很高的數字了，超過了世界的平均水平。對此不宜過于樂觀。

　　記者：您認為實際水平沒有這么高？

　　蔡繼明：我們目前對城鎮化的統計是寬口徑的。首先對常住人口的界定，它包含了18% 的非戶籍城鎮人口，一共兩億多人，絕大多數是農民工。但是，他們跟城市居民能同日而語嗎？他們雖然已經是工人了，并沒有真正變成市民，如果把這部分算入常住人口，是不是高估了城鎮化水平？

　　所以統計時，應該對這種半截子城鎮化的居民進行打折。打幾折，就要看他們多大程度上享受到了城市居民的待遇。這樣的話，城鎮化率就要下降。

　　另外，城鎮化既包括城，又包括鎮。城是縣級以上城市，我們有658個，鎮是縣級以上建制鎮，我們大概有兩萬個，平均1個鎮有1萬人。有兩億人口是居住在鎮里的。我們講城鎮化是市民化，鎮民怎么給折算成市民呢？這也得打折。

　　本報特派記者 朱艷麗 婁花 郝園園 魏海洋(本報北京3月3日電)

（來源：半島網-半島都市報）