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　　編者按

　　黨的十八屆四中全會開啟了“依法治國”的新旅程，對依法行政、建設法治政府作出了全面部署，并從“依法全面履行政府職能”等六個方面系統論述了建設法治政府的主要內容，清晰勾畫出了一個法治政府的框架。政府依法行政、提升法治尊嚴、讓法治成為全民信仰等觀念深入人心。當下，各地執政者都在學習領會十八屆四中全會的精神，許多相關改革和探索也在孕育或試水中。它們都有哪些好的做法值得借鑒？面臨著哪些難題有待破解？本報從今日起推出“法治信仰”系列報道，試圖從記者探訪的多地法治實踐中，捕捉到值得我們期待的法治新氣象。

　　十八屆四中全會決定中提出，要積極推行政府法律顧問制度；根據省政府要求，山東各級政府今年要全部建立法律顧問制度。而青島早在2002年就有相關嘗試——成立市政府法律咨詢委員會并沿用至今。該委員會在青島地方性立法、重大項目合同審查、突發應急事件處理等方面發揮了重要作用，但其參與政府工作的方式多是后置式的，在提前或全程介入重大行政決策方面有很大提升空間。青島市政府法制辦副主任李少波在接受本報記者采訪時表示，青島接下來將進一步完善相關制度，讓政府法律顧問成為發揮更大作用的座上賓。

　　政府會議上的“座上賓”

　　2014年5月30日上午，青島市政府法制辦會議室里，一場關于地方性法規立法項目《青島市房屋使用安全管理條例(征求意見稿)》論證座談會正在舉行，除了市政府法制辦的工作人員外，青島市人民政府法制辦公室原主任王寶廷、青島市委黨校法學教研部主任柴方勝、孫鑫等專家學者也成為“座上賓”。

　　在座談會上，王寶廷針對意見稿第二十二、二十三條提出了看法：施工許可能否解決房屋安全問題，不能等同于結構變動許可。孫鑫、柴方勝也針對這兩條提出了自己的意見。

　　“專家的意見是簡政放權，盡可能減少審批，如果是在安全范圍內裝修，沒必要報審，但如果是涉及到承重墻等關乎安全的裝修，必須報審。”青島市法制辦法規二處處長蔡余告訴記者，“后來在法規草案提請政府審議時采納了專家的意見?！?br>
　　5個月后，青島市十五屆人大常委會第二十二次會議審議了《青島市房屋使用安全管理條例(草案修改稿)》，其中再次對專家的提議做出了回應。

　　青島市人大法制委員會會同有關部門研究認為，本條例立法的主要目的是保障房屋使用安全，主要應規范影響房屋結構安全的活動。因此，建議僅對影響房屋結構安全的裝修事項，實行裝修安全登記制，其他裝修事項無需辦理登記。

　　“專家在提出自己意見時往往會是從普通市民的角度出發，他們認為制度建設的目的應當注重規范約束政府權力，確保民眾的權利?！辈逃嗫偨Y道，“總體來說，專家意見側重于對公民權利保護，對政府權力約束?！?br>
　　參與上述立法座談會的王寶廷和柴方勝的另一個身份是青島市政府2011年聘任的青島市人民政府法律咨詢委員會成員，其中王寶廷是咨詢委員會的主任。

　　而參與地方性法規論證是青島市政府法律咨詢委員會成員參與最多的一項工作。

　　“制定地方性法規、規章，除了廣泛征求意見外，一個重要的環節就是請有關法律專家就立法過程中的一些專業問題提供咨詢建議?！鼻鄭u市法制辦副主任李少波告訴記者。

　　青島早有政府法律顧問

　　實際上，青島市政府以聘請法律顧問形式參與政府立法、行政決策等方面的嘗試，最早可追溯到1989年。之后到了2002年，青島市正式成立法律咨詢委員會，標志著青島市政府法律顧問制度建設進入制度化軌道。

　　本報記者根據公開文件梳理發現，此后青島市政府法律咨詢委員會分別于2007年和2011年聘請了兩屆，每屆人數保持在20人左右，其中不乏應松年、馬懷德和徐顯明等全國知名法學專家。除了第一屆法律咨詢委員會成員全部由專家學者組成外，第二屆和第三屆成員里增加了來自青島本地律師事所務的律師。

　　除了地方性法規、規章論證，參與市政府重大項目的合同草擬和合法性審查也是政府法律顧問的重要工作。

　　“根據《青島市行政機關合同審查暫行規定》，市政府擬訂立的合同事先都需要由市政府法制辦進行合法性審查，對重大合同，我們會邀請相關領域的法律專家協助把關，盡可能地降低政府簽約和履約風險?！崩钌俨ǜ嬖V記者。

　　除此之外，遇到涉法的突發應急事件，往往也需要法律咨詢委員會成員參與進來。

　　“舉一個例子，比如在去年的黃島爆炸事件中，我們就邀請法律顧問參與事故善后處理等相關事宜。法律顧問參與進來，可以有效預防和化解法律風險。”李少波表示。

　　根據青島市政協委員段超的調研，截至2013年10月30日，聘有常年法律顧問的有7個區(市)政府、35個區(市)政府部門、37個市政府部門。

　　“相對于學者來說，律師可能對解決實際問題更在行，特別是對下面的區政府來說，更多的不是面臨像立法等理論問題，而是比較具體的問題，比如政府合同審查、區屬企業改制、城市房屋拆遷?！笔心蠀^法制辦主任姜愛君告訴記者。

　　據了解，涉及市南一處征地時，一名法律顧問全程跟蹤，歷時一年多，“征地過程中出現的糾紛全程參與?！?br>
　　法律服務有些“被后置化”

　　雖然政府法律顧問制度多年來在政府立法、合同審查、法律事務辦理等領域發揮了積極作用，不過也存在服務僅限于政府系統，服務面窄、層級不高等問題。

　　青島市政協委員、山東清泰律師事務所副主任段超很早就意識到這個問題，他同時也是2011年被聘任的青島市人民政府法律咨詢委員會成員。

　　今年3月，在青島市政協組織下，段超在走訪青島市律師協會時了解到，目前大部分地區的政府及政府部門聘請了法律顧問，但各地法律顧問工作局限在為政府提供法律咨詢、參與行政復議及行政訴訟等一些簡單、傳統的法律服務事項上，很少全程介入政府有關重大行政決策，法律服務工作“被后置化”傾向比較突出，沒有全面發揮顧問應有作用。

　　“作為政府法律顧問的成員，參與最多的工作是受邀參加地方立法和政策及規范性文件的起草及征求意見座談會，根據我們統計，一共600余人次參加青島市近百件地方立法。也有不少成員參加到一些重大項目論證及重要區域開發建設和展會的法律服務中，但這些法律服務可能更多的是出了問題后提供律師服務，而不是在決策前就請法律顧問參與決策?！倍纬Y合自身的經歷告訴記者。

　　同時，段超也注意到，政府聘用顧問沒有經費保障，即使支付，報酬也很少，難以形成“對價”，這也在一定程度上使得顧問工作積極性總體不高。

　　“實踐當中，確實存在有些政府或部門不付費或付費很少的情況，這在一定程度上影響到服務律師工作的積極性，有些服務律師很少出面 、雖出面但不夠認真敬業等，或多或少與此有一定關系。當然，很多部門也反映，之所以不付費或者付費很少，主要是因為財政上無此預算，錢無出處。”段超表示。

　　“法律咨詢委員會的成員是不拿報酬的，平時參加立法座談會，只能象征性地給一個交通補貼，與他們付出的勞動不相符，但沒辦法，經費有限。”市法制辦一位工作人員向記者解釋。

　　法律服務也需政府花錢買

　　據青島市政協相關工作人員介紹，在青島市政協的調研報告后，時任青島市副市長李成鋼在報告上作出批示，并報市委、市政府主要領導參閱。在吸納政協建議的基礎上，青島市今年8月21日下發《關于推進政府購買服務工作的實施意見》，明確將各類法律服務納入“政府采購”范圍。

　　李少波也表示，下一步市法制辦將從市級層面做好政府法律顧問制度的頂層設計，調整以往憑經驗選人、用人模式，提高和規范政府法律顧問準入門檻。

　　“引入政府購買法律服務機制，通過政府采購程序，確定一定數量的律師事務所，供各有關部門、單位從中選擇聘請常年法律顧問，按照合同約定提供服務，提高向社會力量購買法律服務的質量、透明度和公信力?！崩钌俨ū硎尽?br>
　　除了資金上的保障，段超的擔心是，如果有了顧問，顧而不問怎么辦？

　　十八屆四中全會提出，積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。

　　而根據今年6月28日發布的《法治山東建設綱要》，山東各級政府今年全部建成法律顧問制度。

　　“下一步我們會進一步完善青島市政府法律顧問制度，加大法律顧問在政府行政決策等方面的法律咨詢和論證作用 ?！崩钌俨ㄅe例表示，比如，在涉及一些重大決策時，法律顧問應該提前介入，全面跟蹤，分析論證，使法律顧問參與成為常態，充分發揮其在重大行政決策、推進依法行政中的咨詢 、論證和把關作用 ，從源頭上預防和化解政府決策法律風險。 記者 李楊(署名除外)

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　　國內律師建言法律顧問制

　　不能根據領導喜好聘請法律顧問

　　據了解，截至2013年8月，我國約有23500名律師受聘擔任各級政府部門的法律顧問，占全國律師總數的1/10以上。為了更好地服務法治政府建設，在中華全國律師協會舉辦的律師服務法治政府建設研討會上，不少律師也提出了一些現實中需要重視的問題。

　　首當其沖的是“招聘隨意性”?！皩τ谡徺I法律服務，有些單位并沒有納入政府采購的序列或者進入地方政府公共資源交易平臺，也沒有采取招投標的方式進行。”河南國基律師事務所律師黃允說，更多的時候是憑借與某些律師的私人關系，或者受司法行政部門的推薦，這就導致一大批合乎專業要求的律師無法進入法律顧問的行列。

　　“服務不規范”也是大家關注的焦點。“政府在購買服務項目時，缺少一個公平合理的管理辦法，經常出現領導點名、突擊召集或者直接洽談的方式來安排，難免因為領導個人喜好或其他關系而獲得服務?！鼻嗪：２┞蓭熓聞账蓭燅R虎成說。

　　更夸張的是，不少地方的法律顧問成了“花瓶”?！罢雠_一個設立法律顧問的文件了事，長年累月不向律師咨詢任何事項，顧問律師只在臺賬或宣傳材料中出現，從來無緣參與政府服務。”江蘇岸慶律師事務所律師羅岸偉說。

　　之所以會出現上述問題，缺乏制度保障是關鍵?，F實生活中，一個地方是否建立法律顧問制度、建立后律師能否參與政府服務、律師參與政府服務的范圍大小等缺乏剛性制度保障，取決于政府主要領導的主觀意志，而一些領導缺乏法律思維，不重視法律顧問工作，律師服務的整體水平自然也就比較低。

　　為此，律師們認為，增強政府購買律師服務的規范化、制度化，是提高律師服務質量的重要抓手。今后要推動建立一整套政府購買律師服務的有效機制，規范政府購買律師服務的需求評估、成本核算、招投標管理、質量控制、績效考核、監督管理等機制。同時，律師要積極了解政府處理民生和社會事務的機制與方式，了解群眾的呼聲與訴求，增強與政府、與社會溝通協調的能力，進而提升律師服務的質量。

　　據《人民日報》

（來源：半島網-半島都市報）