半島全媒體記者 尹彥鑫

“孤懸”十余年的跨海大橋高架路二期實現了通車，26年的“斷頭路”株洲路全線貫通，6起15年土地糾紛案最終得到了化解……近年來，青島市嶗山區堅持“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，善用“法治思維”解決發展中遇到的問題，探索出了以“1個審理指引”“5項管理制度”“5項保障措施”為主要內容的“1+5+5”行政復議及應訴全流程管控機制，通過加強事前指導、事中規范、事后保障，不斷規范行政機關的行政行為，提高行政應訴能力和水平，蹚出了一條新路子。

抓前端，做實事前指導：“1項指引”讓依法辦事有了“操作說明書”

“《嶗山區收回集體土地使用權類案件審理指引》為我們基層‘城中村’改造提供標準化、具體化、規范化指引，能真正解決我們工作過程中的實際問題，現在它已經成了我的 ‘ 案頭書’和‘掌中寶’?！焙谑乔鄭u市嶗山區中韓街道建設發展中心副主任，在談到該片區創造了“城中村”改造“三年任務，16個月完成”的“嶗山速度”時，對司法工作提供的有力保障贊不絕口地說。

發展出題目，改革做文章，發展之問，問的是難點、重點；改革作答，要答出勇氣、答出智慧。面對經濟社會發展過程中容易出現法律分歧的關鍵節點和重要程序，嶗山區始終弘揚“趕考”精神、保持“奔跑”姿態，在學習借鑒其他地區經驗和做法的基礎上，在全市乃至全省范圍內率先探索制定適合嶗山區實際的《收回集體土地使用權有關工作規程》和《指引說明》，建立了一套系統完善的收回集體土地使用權工作流程。深入分析闡述了收回集體土地使用權所涉及的法律主體，明確有關基層群眾自治組織和行政機關的職責權限，提高整體工作效率。同時著力整理涉及集體土地使用權收回有關請示、批示、決定、議題等文書的要求，形成9類文書參考，為城市更新和城市建設全過程提供了司法保障。

以此為起點，嶗山區踐行“抓前端、治未病”理念，針對集體土地征收、綜合行政執法、市場監督管理、人力資源和社會保障、政府信息公開等案件數量較多、社會影響較大的6大行政領域進行重點分析，立足行政執法實際，對可能產生行政糾紛的重要方面和環節進行行政程序梳理、司法觀點指導和重點問題提示，整理了相關領域法律法規和典型案例，編制了11萬余字的可操作性較強的《嶗山區行政復議及應訴類案審理指引》（以下簡稱《審理指引》），進一步提高行政執法規范化、制度化、標準化程度，不斷提升依法行政能力和水平?！拔覀円詥栴}為導向，堅持從日常指導入手，盯住一個個‘點’，講深講透講規范，同時力爭通過一起案例，解決一個問題，規范一類行為，將法治思維和法治方式貫穿于各單位依法行政工作始終,真正讓《審理指引》成為規范全區依法行政工作的常用‘說明書’。”嶗山區司法局局長王光輝介紹說。

抓末端，做優過程管理：“5項制度”讓行政爭議在源頭化解

“起初，我真不理解為什么要對我進行行政處罰，通過行政復議機構的辦案人員從業務流程到現行法律法規做了詳細的講解，我也認識到確實存在違法行為，我決定撤回行政復議申請”。日前，嶗山區某街道一居民因未依法取得《建設工程規劃許可證》擅自建設房屋，被行政執法部門責令自行拆除違法建筑。該居民不服，遂申請行政復議。這是嶗山區積極適用調解和解，對申請人的疑問逐一進行解釋說明，在論證說理中讓復議申請人信服的一個具體案例。

隨著全市城市更新和城市建設三年攻堅行動的深入開展，涉及集體土地征收補償、城中村改造、違建治理等方面的矛盾糾紛大量增加。為了破解發展中的問題，嶗山區牢固樹立能動復議理念，發揮行政爭議化解矛盾“調節器”和“減壓閥”功能，堅持力量下沉、重心下沉、服務下沉，建立全市首個“法官工作室”“行政復議工作室”，由法官、行政復議工作人員輪崗入駐，與行政機關、人民調解員協同聯動，形成8人組成的訴源化解隊伍，通過開展普法宣傳、法治咨詢、巡回審判、服務基層治理等工作，主動將服務觸角向前延伸，形成“一站式”化解行政爭議新模式，構建起司法與行政良性互動的新機制。

結合工作實際，嶗山區制定了法律顧問推薦工作制度、行政應訴工作報告制度、案件分析制度、調解和解制度、自行糾錯制度等5項制度，形成了多方參與、力量融合的行政爭議源頭化解機制。一是建立法律顧問推薦工作制度。聚焦律所專業和特色領域，充分發揮政府法律顧問“智庫”和“外腦”作用，為全區49個有法律服務需求的黨政機關推薦業務能力較強的法律顧問，同時加強對律師擔任政府法律顧問工作的統籌和管理，不斷提高行政復議與行政訴訟案件的代理質效。二是建立行政應訴工作報告制度。通過發揮行政復議委員會辦公室對行政應訴工作組織、協調、指導作用，抓好統籌。要求被訴行政機關收到應訴通知書后及時報告案件情況，全程掌握應訴動態。今年以來，共收到應訴案件材料220余件，實現了各環節無縫隙銜接。三是建立行政訴訟案件分析制度。組織被訴部門、法律顧問及相關業務人員開展案件分析80多次，深入剖析案情，客觀分析行政行為依據、程序等問題，分析敗訴風險點及應對舉措，提升行政復議應訴工作質效。四是建立行政機關自行糾錯報告制度及通報制度。指導行政機關及時進行自我糾錯，以最便捷、高效的方式治愈違法行政行為，使行政行為回歸既合法又合理的理想狀態，及時化解行政糾紛。五是建立行政調解和解制度。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加大行政調解和解力度。通過協調和勸導，做深做實調解工作，促使當事人自愿和解、終止復議或達成調解協議，推動案件得到實質化解。2024年以來，累計開展訴前調解、以案釋法等活動15場次，通過調解和解化解行政復議案件、行政訴訟案件共58件，有效節約了司法資源，實現了行政爭議實質性化解。

抓閉環，強化事后監督：“5項措施”讓制度“有棱有角”“長牙帶刺”

行政機關負責人出庭應訴率連續多年保持100%，行政機關負責人出庭應訴成為常態；將新修訂行政復議法納入黨委（黨組）中心組、政府常務會議學法內容，納入領導干部學法用法清單和干部培訓課程.....目前，在青島市嶗山區領導干部“任職先學法、履職會用法、考評重述法”已蔚然成風。

制度具有管根本、管長遠的作用。嶗山區堅持嚴字當頭，制定了“5項保障措施”，做好事后監督。一是《嶗山區行政復議與應訴責任工作暫行辦法》。明確行政機關主要負責人為履行行政復議及應訴法定職責的第一責任人，通過發揮領導干部“關鍵少數”作用，推動黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責落實見效，推進全區行政復議與應訴工作高質量開展。二是《嶗山區行政敗訴案件約談辦法》。規定對符合條件的行政敗訴案件，嚴格按照相關法律法規啟動約談程序。主要目的在于督促行政機關加強和改進行政應訴工作，提升依法行政能力和水平，有效降低行政案件敗訴率。三是《嶗山區行政復議與應訴考核工作辦法》。發揮考核“指揮棒”作用，將行政復議與應訴工作納入法治建設考核，強化行政監督和責任追究，提高行政復議和應訴工作水平。四是《規范行政機關負責人出庭應訴管理辦法》。通過規范行政機關負責人出庭應訴工作，不斷提高正職負責人出庭應訴率。發揮好典型示范引領作用同時，推出行政機關主要負責人出庭應訴的典型案例，實現“出庭又出聲”“出聲有質量”的目標。五是《嶗山區行政復議應訴案件線索移送工作暫行辦法》。為督促行政機關不斷規范行政行為，保障行政復議決定及行政訴訟生效判決及時得到履行，規定對符合條件的行政復議及應訴案件，應紀檢監察機關和組織人事部門要求，依法進行線索移送。

既抓末端、治“已病”，還抓前端、治“未病”，更抓閉環治“通病”，通過建立健全“1+5+5”行政復議及應訴全流程管控機制，將治理環節向前端和末端延伸，力爭將矛盾化解在訴前、化解在源頭。近年來，嶗山區行政機關負責人出庭應訴率連續保持100%，正職行政機關負責人出庭應訴率同比提高10%，經復議后進入訴訟案件同比下降20%，行政敗訴率同比下降12%，切實實現了行政訴訟“兩降一?！?。山東省行政管理學會理事、青島市委黨校管理學教研部副主任李光全表示：“嶗山區通過規范行政復議應訴工作，帶動提升法治思維和依法行政意識、倒逼行政機關規范執法、系統推進法治政府建設，有效實現了從‘事后解’向‘事前防’轉變，全面提升了政府治理能力的現代化水平?！痹羞^一次行政復議經歷的嶗山區北宅街道一居民李某強感慨：“以前，即便行政機關做錯了，也不愿自己糾正，只能通過法院判決來糾正，現在的行政機關不一樣了，對于老百姓反映的確實存在問題的行為，面對原告的指責，單位‘一把手’能態度誠懇地作出解釋，向原告道歉，自己糾錯了，這就是法治的進步”。

站在新的起點上，嶗山區將堅持“五區同創、勇當排頭”總體思路，以“六個現代化”為戰略抓手，強力實施“提質爭先年”，持續完善行政復議及應訴工作機制，進一步促進行政爭議源頭預防和實質化解，推動行政復議及應訴工作走深走實，以實干實績全力譜寫中國式現代化嶗山實踐新篇章。